本文为纽约联邦储备银行法律总顾问兼执行副总裁迈克尔·霍尔德在瑞士巴塞尔国际清算银行中央银行法律专家会议上的发言。
谢谢你，迭戈，让我谈论数字货币——在这个领域里，我把自己看作是一个实习生，而不是专家。今天，我将重点介绍美国对数字货币的监管情况，特别是私营机构发行的数字货币，它们的用途与货币类似。和以前一样，我表达的观点是仅代表我自己，不代表纽约联邦储备银行或联邦储备系统的观点。
迄今为止，美国的政策制定者和监管机构还没有制定一个管理私人数字货币的总体框架。这一领域是一个比较新的领域，不适合采取全面的监管对策。可以肯定的是，新的私人货币的数字特性将带来政策制定者必须应对的挑战。然而，在我看来，我们花了太多时间讨论数字货币的新颖性，忘记了私人货币并不是什么新鲜事物。因此，我今天演讲的主题最好用一句名言来概括：“历史可能不会重演，但总会惊人地相似。”
过去并没有结束。甚至还没过去
所以，让我们来回顾一下私人发行货币的历史。
我们从1837年的密歇根州开始，当时州议会通过了美国第一部“自由”银行法。自由银行开始经营商业之后，可以发行纸币，即私人货币，可以用实物黄金或白银赎回。这些纸币是可转让的债务，由发行这些债券的银行信用担保，加上债券和房地产抵押贷款等资产。
该法令允许银行组织者通过向当地金融主管提交申请来建立银行。他们不需要州银行业监管机构的批准。（当时，美国没有联邦银行监管机构。事实上，“自由银行”时代通常始于美国国会未能在1836年第二银行章程到期前重新组建第二银行。）可以预见，结果是一片混乱。州银行管理机构不确定到底有多少家银行成立了。密歇根州的一些银行成立的初衷是发行钞票，但从未打算赎回钞票。到1839年，几乎整个体系都崩溃了。
在关闭了密歇根州的一家银行后，金融监管机构面对的是一片狼藉。
其中一些自由银行被称为“野猫”银行。他们在偏远地区设立了办事处，那里只有野猫出没，很难兑换纸币。
（wildcatbank是指1864年美国国家银行体系成立以前由银行发行的不安全的银行纸币)
实话讲，自由银行的命运并非都是很差。纽约的自由银行显然表现得相当不错。但密歇根州和其他一些州的经验表明，与当时监管不力的私人货币发行机构打交道存在风险。那个时代的钞票总是以折扣价转让，不同的州对支持钞票的资产估价要求各不相同，银行也从事投机活动：建造旅馆、公路、铁路和运河。他们也从事银行业务。
到19世纪60年代，国会已经厌倦了自由银行体系。1863年，俄亥俄州参议员约翰·谢尔曼在向美国参议院发表讲话时谴责：
“在这个国家，我们有各种各样的银行系统，这些系统都是由聪明人设计的，所有这些银行都有权发行纸币。有这么多银行。..统一的国家货币是不可能的，因为它的价值经常受到其发行人的影响。没有共同的监管机构；它们依赖于不同的系统。对这些银行没有审查或控制权。他们之间缺乏和谐和协调”。
《国家银行法》授权设立可以发行全国性银行纸币的全国性银行。这是一种推动私人货币统一的努力，是一个处于内战阵痛中战时政府的迫切需要。与不可靠的银行纸币不同，全国性银行纸币普遍由联邦政府债券和其他货币存款支持，例如美国政府发行的“美元”，在每种情况下都由美国财政部持有，它们与其他形式的货币同等流通。《国家银行法》还推动了美国银行业和商业之间的分离，这可能消除了一些更具投机性的银行活动。
联邦政府的干预和更严格的监管意味着，全国性银行及其纸币比其之前不可靠的纸币更安全、更具可替代性，美国转向全国性银行纸币，加上新出台的对州银行纸币的不利税收待遇，意味着不安全纸币的消亡。17年后，美联储体系的建立，一种中央银行货币的出现，以及推动银行从事存款活动，意味着美国私人货币在几十年里全面消亡。
三岁看到老
诚然，这是美国货币和银行业一个相当粗糙的历史，但是你知道我要讲什么吗。今天的数字货币和之前的银行纸币发行时代之间可以看到很多相似之处。数字货币是在没有全面监管体系的情况下发展起来的，有很多种数字货币，而且特点有所不同，有很多不同的主体发行了数字货币。据一位消息人士透露，目前有近3000多种数字货币，但我怀疑是否有人真的知道确切数字。
尽管我们没有看到数字货币发行主体背后持有的是一堆垃圾作为支撑，但是我们看到数字货币实际上在设计的时候是没有资产支持的—比特币就是最明显的例子—还有由其他波动性较强的数字货币支撑的数字货币—对于那些高度重视安全的主体来说尤其如此，还有以唐纳德·特朗普、弗拉基米尔·普京和坎耶·韦斯特为原型的数字货币。
当然，当前时代和此前不安全银行（wildcat)时代之间的类比并不完美。历史是相似的；但历史不会重复上演。
与不安全银行（wildcat)时代相比，各家联邦监管机构都表现出愿意将现有监管工具监管数字货币的意愿。但是，政策制定者和监管机构仍在监测数字货币的发展，我们还没有完全制定出一致的政策应对措施。然而，不管我们喜不喜欢，我们都开始面临至少两个问题，这两个问题与政策制定者在不安全（wildcat)时代的衰落时期所解决的问题相似：
1、各国政府是否应该限制不安全或特别不稳定的私人货币？
2、各国政府是否应该将私人货币发行限制在严格受监管的机构，以便政府能够鼓励或强制执行某些可取的特征？
正如我已经提出的，美国现行法律并没有直接回答这些问题。数字货币可以分为多种类别：商品、证券或其他工具。如何对数字货币进行分类，一部分取决于数字货币的功能使用，另一部分取决于有权监管数字货币的各种立法者和监管机构。
金融犯罪执法网络是美国负责执行美国反洗钱法律的主要机构，是美国最早发布数字货币指南的机构之一。金融犯罪执法网在2013年明确，如果数字货币替代真实货币或与真实货币具备同等价值，则数字货币的发送者和交换者是金融犯罪执法网络规定的货币服务机构。因此，从事数字货币转让或交换业务的任何机构要遵守FinCEN的要求建立反洗钱计划，包括记录保存、报告、客户身份识别和验证要求。FinCEN早期进入该领域的目的是防止数字货币和其他支付形式一样可能被用于邪恶目的。
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